Éxitos y fracasos de la Ley de Reducción de la Inflación de EE. UU.

Han pasado dos años desde la aprobación de la Ley de Reducción de la Inflación de 2022 (IRA) y, como cualquier política complicada y polifacética, la IRA es una mezcla de éxitos y fracasos. Empecemos por los éxitos.

La IRA creó un mercado de transferencia de créditos fiscales, y está prosperando. Nuestra empresa ha cerrado casi 5.000 millones de dólares en transferencias de créditos fiscales en más de 40 operaciones. En nuestras operaciones, el precio máximo es de 97 céntimos por dólar y el mínimo de 83 céntimos por dólar. Gran parte de la diferencia de precio depende de la calidad de la indemnización que respalda la compra de los créditos fiscales por parte del comprador. En el extremo superior de la horquilla hay indemnizadores/garantes con grado de inversión o una póliza de seguro de crédito fiscal, mientras que en el extremo inferior de la horquilla hay un indemnizador sin calificación que no está respaldado por un seguro de crédito fiscal.

El Tesoro publicó la normativa definitiva sobre las transferencias de créditos fiscales, pero «el mérito» es realmente del senador Joe Manchin (I-WVa), que decidió que esas cosas las gestionaba mejor el sector privado que el IRS. En cambio, la actividad en torno al «pago directo» (es decir, un reembolso del IRS) para propietarios de proyectos exentos de impuestos, fabricantes de componentes de energías limpias y proyectos de captura de carbono e hidrógeno es anémica. En general, los participantes elegibles evitan el pago directo debido a la preocupación por el tiempo que tardará el IRS en procesar las solicitudes de pago directo y los posibles recortes.

Las transferencias de créditos fiscales han sido un éxito a pesar de que la normativa del Tesoro favorece sistemáticamente la política fiscal en detrimento del estímulo de las energías limpias. Ejemplos de ello incluyen el enfoque de las normas de pérdida de actividad pasiva que limitan la capacidad de los individuos para comprar créditos fiscales que es aún más estricta que la propia normativa de pérdida de actividad pasiva: la normativa de transferencia impide una elección de «agrupar» horas para que un individuo alcance el umbral activo, mientras que la normativa de pérdida de actividad pasiva en realidad permite tal elección para las actividades cuya combinación es una «unidad económica adecuada».

Además, la normativa del Tesoro prohíbe combinar una elección de crédito fiscal por inversión de arrendamiento de paso (también conocido como arrendamiento invertido) con la transferibilidad (o pago directo), a pesar de que dicha elección está prevista en el código tributario.

Las otras lagunas en la normativa del Tesoro son (i) que no sabemos si el IRS va a auditar a los compradores o vendedores de créditos fiscales (los vendedores tienen más sentido, pero los compradores tienen el dinero) y (ii) no sabemos si los costes de transacción para las transferencias de créditos fiscales son deducibles.

Además, el portal de registro en línea del Tesoro está saturado, y el Tesoro está diciendo a los solicitantes de registro que no puede procesar los registros para 2024 hasta octubre porque tiene registros de 2023 que necesita procesar antes de la prórroga que los compradores y vendedores de créditos fiscales que se acumularon en 2023 tienen para presentar sus declaraciones de impuestos de 2023 en septiembre para las sociedades y en octubre para las corporaciones. El ingenioso sector de la transferencia de créditos fiscales está encontrando formas de sortear estos problemas.

Uno de los objetivos de la IRA era democratizar la equidad fiscal. La IRA ha avanzado en esa dirección, pero no lo ha conseguido del todo. Los promotores solares poco capitalizados pueden acceder al mercado de transferencia de créditos fiscales tras pagar a una aseguradora de créditos fiscales, a un corredor de transferencias de créditos fiscales, a un bufete de abogados y, en el caso de las operaciones de créditos de inversión, a un tasador. Mientras que los promotores solares bien capitalizados probablemente puedan hacerlo con un bufete de abogados y, para las operaciones de créditos a la inversión, con un tasador. Por tanto, los promotores bien capitalizados probablemente obtengan cinco céntimos o más por dólar frente a sus competidores poco capitalizados. Puede parecer poco, pero con el tiempo se acumula y deja a los bien capitalizados muy por delante.

La bonificación fiscal del 10% para proyectos construidos en «comunidades energéticas» parece haber tenido éxito. En su mayor parte, los promotores son capaces de determinar si sus proyectos cumplen los requisitos para beneficiarse de ese suplemento y son capaces de monetizar el suplemento en el mercado de transferencia de créditos fiscales. Esto se debe a que el Tesoro ha publicado directrices relativamente claras y basadas en normas objetivas. Además, estamos viendo proyectos desarrollados en emplazamientos carboníferos cerrados y en comunidades con un historial de empleo significativo de combustibles fósiles.

Por el momento, el suplemento fiscal del 10% por contenido nacional es una decisión dividida. La adición de contenido nacional parece haber estimulado la construcción de una avalancha de fábricas de módulos solares y baterías, pero la mayoría de esas fábricas aún no están en línea.

Las directrices originales del Tesoro sobre la adición de contenido nacional eran inviables. Por eso se promulgaron salvaguardias para la energía solar, la eólica terrestre y las baterías. Los puertos seguros para la energía solar y la eólica terrestre parecen viables. Hay cierto optimismo en cuanto al puerto seguro para el almacenamiento. Tecnologías como las bombas de calor geotérmicas, las pilas de combustible, el gas natural renovable y la energía eólica marina no cuentan actualmente con un puerto seguro y se encuentran con la incertidumbre de cómo determinar la elegibilidad para el complemento de crédito fiscal por contenido nacional.

Los fracasos del IRA
Tomemos un trago fuerte y hablemos de los fracasos de la IRA. En primer lugar, basándonos en pruebas anecdóticas, las normas sobre el salario predominante y los aprendices no están creando mucho valor para la nación. La mayoría de las personas que construyen proyectos de energía solar ya están recibiendo salarios no muy diferentes del salario prevaleciente del Departamento de Trabajo debido a la escasez de mano de obra cualificada en el mercado. Por lo tanto, las normas sobre el salario prevaleciente están cargando la industria solar con la preocupación de que un error en su mantenimiento de registros resulte en grandes sanciones o, peor aún, una reducción de los créditos fiscales a los que un proyecto es elegible en un 80%, mientras que no estimula salarios más altos para los trabajadores cualificados necesarios para construir proyectos de energía solar y otras energías limpias. Ha creado una industria artesanal de consultoría y contabilidad para verificar que se pagan los salarios adecuados, pero el país ya se enfrentaba a una escasez de contables. Ni hablemos de la escasez de abogados fiscalistas.

En cuanto a los aprendices, parece que la mayoría de los proyectos se acogen a una exención de los requisitos para aprendices porque no hay aprendices disponibles. Por lo tanto, las bienintencionadas normas no parecen estar incitando a los jóvenes estadounidenses a renunciar a los videojuegos para aprender un oficio. Así pues, las normas sobre aprendices crean preocupación entre los promotores de proyectos y sus contratistas por un costoso fallo en el pie de los créditos fiscales, al tiempo que no estimulan un renacimiento de los oficios. Si la energía solar y las demás tecnologías de energías limpias son necesarias para salvar al planeta del cambio climático, ¿deberíamos cargar a los proyectos que despliegan estas tecnologías con requisitos engorrosos que no se traducen en más artesanos cualificados?

Por último, está la propuesta de reglamento sobre créditos fiscales a la inversión. Estas normas no responden claramente a algunas preguntas básicas que el sector lleva años planteando, como qué cantidad de una marquesina de aparcamiento solar puede acogerse a la desgravación por inversión. Además, el Tesoro se ha atrevido a exigir que todos los equipos que formen parte de un proyecto tengan un propietario común y sólo permite créditos fiscales para reparaciones y mejoras si menos del 20% del proyecto mejorado tiene su origen en el equipo original.

Sin embargo, la normativa sobre el crédito a la inversión parece tener lo que es una especie de regalo inesperado. El Departamento de Energía (DOE) parece haber convencido al Tesoro para que interprete en sentido amplio la norma sobre el crédito a la inversión para costes de interconexión. El motivo aparente es impulsar mejoras en la anacrónica red eléctrica del país.

La ley establece un umbral de 5 MW para el crédito a la inversión en costes de interconexión. Sin embargo, la normativa propuesta parece indicar que ese umbral se aplica a nivel de inversor en el caso de la energía solar y a nivel de turbina en el caso de la energía eólica. Por ejemplo, parece que un proyecto solar que, según la mayoría de los participantes del sector, tenga 200 MW de capacidad (es decir, que supere el umbral de 5 MW) podría acogerse a la bonificación, siempre que ningún inversor dé servicio a 5 MW o más (por ejemplo, que haya 50 inversores que den servicio a 4 MW cada uno). Esta interpretación parece haber sido confirmada por la propuesta de reglamento de la sección 48E (es decir, el crédito a la inversión tecnológicamente neutra). Sin embargo, los comités de opinión fiscal de muchos bufetes de abogados son conservadores por naturaleza y están esperando para bendecir opiniones de nivel «testamento» en virtud de la sección 48 tradicional hasta que el Tesoro confirme la interpretación favorable en la normativa final de la sección 48.

La aplicación de la IRA ha dado lugar a una serie de resultados políticos. Sin embargo, como suele ocurrir, los más ágiles y creativos han salido bien parados, mientras que la preocupación sobre si la nación está haciendo lo suficiente para hacer frente a la amenaza existencial del cambio climático sigue latente.

David Burton es socio de Norton Rose Fulbright. Asesora a clientes en una amplia gama de asuntos fiscales estadounidenses, con especial énfasis en la financiación de proyectos y las transacciones energéticas. Tiene una amplia experiencia en la estructuración de transacciones fiscalmente eficientes para la energía eólica y otras energías renovables, con especial experiencia en asociaciones de venta y arrendamiento. Anteriormente, David fue director general y asesor fiscal senior en GE Energy Financial Services (GE EFS), donde supervisó todos los aspectos fiscales de más de 21.000 millones de dólares en proyectos energéticos globales.

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